نگاهی به فدرالیسم در آلمان پس از رفرم

 مصاحبه‌گر: حنیف حیرنژاد، مصاحبه به صورت کتبی
‌ با  ناصر ایرانپور، مترجم و روزنامه‌نگار

آقای ایرانپور، شما مطالب متعددی را در زمینه مسائل مربوط به فدرالیسم ترجمه کرده‌اید. بسیاری از این مطالب با مقدمه یا توضیحاتی همراه است که خواننده را در درک وسیعتری از این موضوع یاری می‌رساند.  ترجمه مطالبی مربوط به فدرالیسم از کشورهای مختلف بیشتر به کاری پژوهشی شبیه است، تا ترجمه‌ای صرف. در خلال آن بخوبی میتوان سخت‌کوشی شما را در این زمینه دریافت. به‌ نظر میرسد شما به این ترتیب زمینه نوعی مقایسه را در ذهن خوانندگان خود ایجاد می‌کنید. آیا این برداشت درست است و اگر آری، علت آن چیست؟ در اینجا همچون مصاحبه‌ی اول خواهش میکنم که‌ تا جایی که‌ ممکن است، از بحث تجریدی و آکادمیک خودداری ورزید، تا جمع وسیعتری از خوانندگان قادر گردند، از پاسخها و توضیحات شما بهره‌ گیرند.

  با کمال میل. در ارتباط با ارزیابی شما باید بگویم که‌ کاملاً صحیح می‌فرمائید. در همین قیاس است که درخواهیم یافت کجا ایستاده‌‌ایم. اصولاً ما ایرانیان عادت داریم، برای اینکه‌  ذهن خود و دیگران را از عقب‌افتادگی امروز خود منحرف سازیم، به‌ »تاریخ« خود بر‌گردیم ـ تاریخی که ملغمه‌ای است از واقعیت و افسانه‌، اما تراشیده‌ و صاف‌کاری شده‌، مجعول و تلطیف‌شده! اما من دقیقاً می‌خواهم ذهن خوانندگان را متوجه‌ امروزمان سازم، متوجه این امر سازم که ما از کاروان پیشرفت و ترقی بشریت عقب مانده‌ایم. سخت هم عقب‌ مانده‌ایم؛ از همه‌ی لحاظ، اما بیشتر از حیث فلسفی، جامعه‌‌شناختی و علوم سیاسی. یکی از مهمترین بحثهای علوم سیاسی، نظامهای سیاسی می‌باشد.

 من تلاش می‌ورزم با معرفی ساختارهای معینی، ساختارهایی که به تصور من بیشترین همخوانی ممکن را با تنوع نهفته‌ در ایران دارند، علاقمندان را متوجه این امر سازم که ما تاکنون کژراهه‌ رفته‌ایم. الگوی نظام سیاسی حاکم در ایران فرانسه‌ و بلژیک سنترالیستی بوده‌اند؛ کشورهایی که همواره‌ با پذیرش تنوع و تکثر مشکل داشته‌‌اند. برای همین هم اولی ـ هر چند به تدریج، اما استوار ـ دارد ره تمرکززدایی در پیش می‌گیرد و دومی در اوایل دهه‌ی 90 سده‌ی پیش به یک ساختار کاملاً غیرمتمرکز و فدرالیستی مبدل شد. ولی بافت سیاسی ایران نیز که ابتدائاً غیرمتمرکز بود و توسط حکومت رضاخانی بطور خودکامانه‌ و استبدادی سنترالیستی و از این فراتر شووینیستی گردیده‌ بود، هنوز متمرکز، غیردمکراتیک و شووینیستی باقی مانده‌ است. لذا می‌خواهم با ترجمه‌ی مقالات علمی، اندیشورزان را متوجه این امر سازم که درک غالب ما از »کشور«، »ملت« و »وحدت« درکی استعماری، وارداتی، استبدادی، تک ‌ساختی و تصنعی بوده‌ است. می‌خواهم بگویم که در دنیا کشورهای بسیاری وجود دارند که در آنها چنین درکی حاکم و ملاک و معیار نیست و نه‌ تنها به این دلیل زمین به آسمان نرسیده‌ است، بلکه‌ موفق‌تر هم بوده‌اند. می‌خواهم به خوانندگان مقالات و ترجمه‌هایم بگویم: درحالیکه‌ در جهان پیشرفته‌ (کانادا، کشورهای اسکاندیناوی، آلمان، ...) نه تنها هیچ زبانی ممنوع و محّرمه‌ نیست، نه‌ تنها به نام »زبان مشترک«، »زبان ملی«، »زبان رسمی« هیچ یک از زبانهای مادری شهروندان این کشورها مثله‌ نمی‌شود، بلکه‌ در مورد این اندیشه‌ می‌شود که آیا نباید به مهاجرین هم زبان مادری خودشان را آموخت. این اندیشه‌‌ در بسیاری از کشورهای نامبرده از حالت تجریدی و بحث آکادمیک‌ درآمده‌ و تا اندازه‌ی زیادی به واقعیت عینی تبدیل شده‌ است. می‌خواهم خوانندگان مقیم این کشورها را به‌ تأمل در مورد این سوال ترغیب کنم که آیا مایی که در کشورهای مهاجرپذیری چون سوئد حق آموزش زبان مادری خود به هزینه‌ی این دولتها را داریم، عین راسیسم و ژنوساید و نسل‌کشی فرهنگی نیست که این حق را از هموطنان غیرفارس خود در ایران، در آب و خاک و ولایت و شهر و روستای خود گرفته‌اند؟ آری، تلاش آگاهانه‌ی من معطوف به جلب توجه‌ ایرانیان به پیشرفت کشورهای غربی و عقب افتادگی کشور خودمان از جمله‌ و به‌ ویژه‌ در این حوزه‌ است، چه‌ که دریافته‌ام، حتی بسیاری از ایرانیانی که در این کشورها زندگی می‌کنند، کمترین اطلاعات لازم را در مورد ساختار سیاسی کشورهای میزبان خود ندارند. امیدوارم کارهای اندک من تلنگری کوچک بوده‌ باشد به ذهن کدر و ایستایمان، محرکی بوده‌ باشد برای اندیشیدن در حیطه‌های نامبرده‌، فراخوانی باشد برای تأمل و تأویل در علل پسرفتهایمان.

 بگذارید بعد از این مقدمه به آلمان نگاهی بیاندازیم. بیش از 60 سال از به اجرا درآمدن قوانین مربوط به سیستم فدرال می‌گذرد. سال پیش (2006) آلمان با مباحث مربوط به رفرم در قوانین فدرال درگیر بود که بسیاری از سیاستمداران آنرا »مادر رفرمها« می‌نامیدند و بلاخره در پایان این مباحث، در سپتامبر سال پیش، شاهد تغییراتی در قوانین مربوط به فدرالیسم شدیم. کدام ضرورت یا ضرورتها چنین تغییراتی را طلب می‌کرد؟ به عبارت دیگر چه مشکلاتی موجود بود که چنین رفرمی را ناگزیر ساخت؟

 آری، این بزرگترین رفرمی بوده‌ که تاکنون در قانون اساسی فدرال آلمان و بدین ترتیب در نظام فدرال این کشور صورت گرفته‌ است. این رفرم به‌ ویژه‌ رابطه‌ی سطح فدرال با ایالتها را در زمینه‌ی قانونگزاری به شیوه‌ای نو تعریف و تنظیم نمود.  نظام فدرال آلمان طوری پی‌ریزی شده‌ که صلاحیتهای سطح فدرال و سطح ایالتی بسیار درهم‌تنیده‌اند، به این معنی که‌ بطور کامل و شفاف از هم تفکیک نشده‌‌اند، طوری که بدون‌ همکاری و همگانی هر دو سطح، سیاستگزاری کلان و درازمدت و به‌ ویژه‌ قانونگزاری حتی فدرال تقریباً ناممکن است. و چون صلاحیتهای مهم و زیادی به سطح فدرال اعطا شده‌، به‌ ایالتها در عوض نقش و جایگاه‌ بسیار نیرومندی در ساختار سیاسی و پروسه‌ی قانونگزاری فدرال داده‌ شده‌ است‌. 60 درصد از قوانین فدرال بدون رأی موافق ایالتها در شمایل شورای فدرال این کشور (Bundesrat) که »مجلس دوم« خوانده‌ می‌شود و در آن نمایندگان ایالتها عضویت دارند، قبل از اين رفرم تصویب‌شدنی نبودند. تاکنون غالباً تصادف روزگار هم چنین بوده‌ که هرگاه حزب یا ائتلاف معینی (مثلاً دمکرات‌مسیحی‌ها و لیبرالها) در مجلس فدرال (Bundestag) اکثریت داشته‌اند، در شورای فدرال، اپوزیسیون دولت فدرال (مثلاً سوسیال‌دمکراتها و سبزها) در اکثریت بوده‌اند، به این دلیل که هر چند حکومت فدرال در دست دمکرات‌مسیحی‌ها و لیبرالها بوده‌، اما حکومت اکثر ایالتها در دست حزب یا احزابی بوده‌ است که‌ در مجلس فدرال در اقلیت و اپوزیسیون بوده‌‌اند.

 نتیجه‌ اینکه‌ هر آینه‌ اکثریت پارلمان فدرال درصدد بوده قانونی را به‌ تصویب برساند‌، شورای فدرال با آن مخالفت کرده‌ و این یک »ترافیک رفرم« در آلمان ایجاد کرده‌ بود. در سال 2003 هر دو پارلمان (شورای فدرال و مجلس فدرال) کمیسیون مشترکی به سرپرستی فرانتس مونته‌‌فرینگ از حزب سوسیال دمکرات آلمان به نمایندگی از طرف دولت فدرال (که‌ آن هنگام اکثریت کرسیهای مجلس فدرال و بدين دليل حکومت فدرال را در اختیار داشت) و ادموند شتویبر از حزب سوسیال مسیحی و دمکرات مسیحی به نمایندگی از طرف دولتهای ایالتی (دارنده‌ی اکثریت در شورای فدرال) تشکیل دادند تا روی رفرم نظام فدرال آلمان کار کند و طرحی را در راستای مدرنیزه‌ کردن نظام فدرال آلمان به دو مجلس ارائه کند. هدف این بود که توان و صلاحیت تصمیم‌گیری دولت فدرال و دولتهای ایالتی تقویت گردد، مسئولیتها و صلاحیتهای دو سطح از همدیگر تفکیک و شفافتر تعریف شوند و کارایی نظام فدرال ارتقاء داده‌ شود. کار کمیسیون ابتدا حاصلی نداشت: سطح فدرال و سطح ایالتها در ارتباط با صلاحیتها و اختیارات مربوط به نظام آموزش عالی و محیط زیست اختلاف‌نظر داشتند. اما با روی کار آمدن »اثتلاف بزرگ«، متشکل از حزب سوسیال دمکرات آلمان، حزب دمکرات مسیحی و همچنین حزب سوسیال مسیحی در پائیز 2005، دور تازه‌ای از تلاشها بر مبنای توافقات تاکنونی آغاز شد که ثمره‌ی آن لایحه‌ای شد که‌ در ماه مارس 2006 به هر دو مجلس ارائه‌ گردید. این طرح پس از سیقلها، مشاورتها و بحثهای داغی که‌ در سطوح مختلف روی آن انجام گرفت، بلاخره‌ در ماههای ژوئن و ژولای سال پیش به تصویب دو مجلس نامبرده‌ رسید و از سپتامبر همان سال لازم‌الاجرا گردید.

 تغییرات جدید بیشتر چه موضوعاتی را شامل می شوند؟ تا کجا دولت فدرال و تا کجا ایالات شانزده‌گانه از آن نفع برده یا متضرر می‌شوند؟

گفته‌ شد که قریب 60 درصد از قوانینی که در مجلس فدرال آلمان از سوی نمایندگان مردم به تصویب می‌رسند، نیاز به رأی موافق شورای فدرال دارد که نمایندگی ایالتها را در سطح فدرال (مرکزی) برعهده‌ دارد. این تعداد قرار است به 35 الی 40 درصد کاهش یابد. اما رضایت شورای فدرال با تصويب قوانین در موضوعاتی که هزینه‌های زیادی برای ایالتها در برداشته‌ باشد، همچنان الزامی است. در مقابل این افزایش اختیارات سطح فدرال، سطح ایالتی صلاحیتهای انحصاری متعددی که تاکنون بخشاً و یا در حد چهارچوب کلی در اختیار سطح فدرال بود، را خواهد گرفت. بطور کلی هم اختیارات ایالتها در سطح فدرال کاهش یافته‌ است و هم اختیارات سطح فدرال در ایالتها. مسئولیتها و صلاحیتها بطور شفافتری از هم تفکیک شده‌اند. از لحاظ میزان همکاری و درهم‌تنیدگی دو سطح فدرال و ایالتی، دو نوع فدرالیسم داریم: فدرالیسم دوآل (آمریکا، کانادا، ...) و فدرالیسم تعاونی یا درهم‌تنیده‌ (آلمان، ...). سمت و سوی رفرم نظام سیاسی در آلمان از فدرالیسم تعاونی به سوی فدرالیسم دوآل است که در آن هر دو سطح چنان به هم وابسته‌ نیستند، بر همدیگر تأثیری اندکی دارند و همدیگر را کمتر بلوکه‌ می‌کنند. به عقیده‌ی من نمی‌توان گفت که کدام طرف از این رفرم نفع و کدام طرف ضرر دیده‌ است. چه که‌ این کار با توافق اکثریت نمایندگان هر دو سطح صورت گرفته‌ است.

1) قوانینی که تصویب آن تنها در انحصار پارلمان فدرال (مجلس نمایندگان مردم) است و نیاز به رأی موافق شورای فدرال (مجلس نمایندگان ایالتها) ندارد.

2) قوانینی که هر چند تصویب آن در انحصار پارلمان فدرال است، اما برای تصویب نهایی و اجرا نیاز به‌ رأی موافق شورای فدرال دارد و چنانچه‌ این شورا به آن رأی مثبت ندهد، از اعتبار ساقط می‌گردد و باید به کمیسیون مشترک دو مجلس برای ترجیح و تعدیل ارجاع شود.

3) موضوعات و قوانینی که صرفاً ایالتی هستند و تصویب آنها در انحصار پارلمانهای ایالتی قرار دارند (مانند نظام آموزش عالی، آموزش و پرورش، محیط زیست، ...).

4) قوانینی که تهیه‌ و تنظیم آن همزمان حق هر دو پارلمان است و اگر پارلمان فدرال از این حق خود بهره‌ نگیرد، پارلمانهای ایالتی می‌توانند، به این کار دست بزنند (»صلاحیت رقابتی«).

5) قوانین چهارچوبی که در آن پارلمان فدرال تنها چهارچوبها و اصول کلی را به تصویب می‌رساند و جزئیات آن در اختیار و صلاحیت ایالتها می‌باشد. این مکانیسم آخری (قانونگزاری چهارچوبی سطح فدرال) در رفرم قانون اساسی اخير برچیده‌ شد.

قوانینی که تاکنون از این طریق به تصویب می‌رسیدند، یا به طور کامل به مجلس فدرال واگذار گردید و یا به پارلمانهای ایالتی و یا جزو صلاحیتهای رقابتی اعلام گردیدند.در کل می‌توان گفت که اموری که منحصراً به‌ ایالتها برمی‌گردند، در حوزه‌ی اختیارات ایالتها قرار دارند و مسائل و موضوعاتی که فراایالتی هستند، جزو صلاحیتهای فدرال می‌باشند. آموزش و پرورش و آموزش عالی و فرهنگ و مطبوعات و محیط زیست و پلیس و امور امنیتی ایالتی و همچنین سیاستهای اقتصادی و کشاورزی و مالیاتی داخلی هر ایالت صلاحيتهای ایالتی هستند و امور دفاعی، پولی، سیاست خارجی، برنامه‌ریزی درازمدت اقتصادی از اختيارات حکومت فدرال می‌باشند. تاکنون در بسیاری از تصمیم‌گیریهای مربوط به‌ امور فدرال هم ایالتها نقش و تأثیر داشته‌اند، به ویژه‌ در مرحله‌ی قانونگزاری مربوطه‌. ایالتها حتی از سیاست خارجی خاص خود ـ برای نمونه‌ با کشورهای همجوار و همچنین اتحادیه‌ای اروپا ـ نیز برخوردار هستند.برخی از تغییرات صورت گرفته‌ در صلاحیتها و اختیارات در پی رفرم اخیر به قرار زیرند:الف) به دلیل لغو قانونگزاری چهارچوبی فدرال و تنظیم مجدد قانونگزاری رقابتی، صلاحیتهای ذیل به ایالتها اعطا گردید: امور و موازین قانونی مربوط به اجرای حقوق کیفری، اجتماعات، خانه های سالمندان، بستن مغازه‌ها، رستورانها، سالنهای بازی و نمایش، نمایشگاهها، بازارها، بخشی از امور مربوط به منازل مسکونی، مبادلات مربوط به‌ زمینهای کشاورزی، اجاره‌ای، حقوق و رتبه‌بندی کارمندان ایالتی، بخش بزرگی از آموزش عالی به استثنای مجوز مدارس عالی و مدارک عالیه‌ و مناسبات حقوقی عمومی مطبوعات. ب) صلاحیتهای واگذار گردیده‌ به سطح فدرال بدین قرارند: دفع خطر تروریسم بین‌المللی توسط اداره‌ی فدرال جنایی، در صورتیکه‌ خطر فراایالتی وجود داشته‌ باشد، موازین حقوقی مربوط به سلاح و مواد منفجره‌، تأمین مصدومین جنگی، تولید و بهره‌برداری از انرژی هسته‌ای، بنا و اداره‌ی دستگاهها و مجتمعات، حفاظت در مقابل مخاطرات، محو مواد رادیواکتیو، امور کارت شناسایی و ثبت محل سکونت ساکنین، حفاظت از کالاها و آثار فرهنگی.پ) قانونگزاری رقابتی: ایالتها ـ تا آنجا که پارلمان فدرال از حق خود برای قانونگزاری بهره‌ نمی‌گیرد ـ حق قانونگزاری دارند.

 آن دسته‌ از اموری که از قانونگزاری چهارچوبی و کلی پارلمان فدرال وارد مکانیسم قانونگزاری رقابتی شدند عبارتند از موضوعات مربوط به: 1) محیط زیست و 2) پروانه‌ی بنای مؤسسات آموزش عالی و مدارک دانشگاهی. چنانجه پارلمان فدرال در این زمینه‌ها قوانینی را به تصویب رساند، ایالتها مجازند آن را اجرا ننمایند و خود قوانین خود را تهیه‌ و تصویب نمایند.ت) نظام مالی: از میان برداشتن مکانیسم تأمین هزینه‌ی مشترک سطح فدرال و ایالتی؛ سخت‌تر کردن شرایط اعطای کمکهای مالی؛ تقویت خودمختاری مالیاتی ایالتها، تقسیم جرایم و مجازاتهایی که‌ از سوی جامعه‌ی اروپا و ارگانهای بین‌المللی متوجه آلمان می‌شود، بین ایالتها و سطح فدرال.

 شما در نوشته‌های خود، سیستم فدرال را یک سیستم توزیع قدرت می‌نامید که تمرکز را از دولت مرکزی گرفته و با پخش آن  بین دولت مرکزی و ایالت‌ها، عملاً مانع از حاکمیت دیکتاتوری یا حاکمیت یک گروه یا حزب یا قوم و مذهب خاص می‌شود. آیا تغییرات جدید با عنایت به‌ کمترشدن میزان قوانینی که به‌ تصویب و رأی موافق ایالتها نیاز دارد، شما را نگران نمی کند که دولت فدرال دست  بازتری نسبت به گذشته پیدا کرده و نقش  و وزن بیشتری پیدا کند؟

به عقیده‌ی من نیز این تغییرات از لحاظ کاهش تأثیر و نفوذ ایالتها در »مرکز« سمت و سوی تمرکزگرایانه‌ داشته‌ است. اما این امر خودخواسته‌ بوده‌ و تقریباً همه‌ی نیروهای سیاسی مهم جامعه‌ (اپوزیسیون و حاکمیت) و هر دو سطح (ایالتی و فدرال) در آن نقش داشته‌اند: از 69 نماینده‌ی ایالتها در شورای فدرال 62 نماینده‌ به این رفرم رأی مثبت دادند و از 16 ایالت آلمان تنها ایالت مکلنبورگ فورپورمرن آن را رد کرد. علاوه‌ بر این،  تنظیم نوین این روابط، مهر دانشمندان و کارشناسان شناخته‌ شده‌ رشته‌های مختلف را نیز بر خود دارد و تنها بر پایه‌ی تأملات و الزامات سیاسی صورت نگرفته‌ و بدین ترتیب از پشتیبانی علمی هم برخوردار است. وانگهی از لحاظی، قدرت و نقش و وزن سطح فدرال در ایالتها نیز کاهش و نقش خود ایالتها در سطح ایالتی افزایش یافته‌ است و بدین ترتیب تغییرات یک سویه‌ نبوده‌ است. به هر حال، چون اجماع عمومی برای این رفرم وجود داشته‌ و از سطحی به سطحی دیگر تحمیل نشده‌ (چه‌ که این کار بر اساس قانون اساسی فدرال اساساً غیرممکن است)، این روند نگرانی‌آور نیست. فراموش نکنیم که فدراتیو بودن نظام سیاسی آلمان بر اساس همین قانون اساسی »اصل ابدی« محسوب می‌شود و تغییرناپذیر است. علاوه‌ بر اینها مکانیسمهای متعددی در این کشور وجود دارند که از تمرکز قدرت جلوگیری به عمل می‌آورند. نظام رسانه‌ای تصویری و صوتی کاملاً فدرال، مطبوعات مستقل و غیرمتمرکز، وجود 6 حزب در پارلمان فدرال، حکومت احزاب غالباً اپوزیسیون دولت فدرال در ایالتها، نظام انتخاباتی تلفیقی نسبیتی و اکثریتی (و نه صرفاً اکثریتی)، سهیم و شریک ساختن اپوزیسیون و ایالتها در بسیاری از تصمیم‌گیریهای دولت فدرال بدون اینکه‌ برای انجام این کار اجباری در کار باشد، همه‌ی اینها مانع از تمرکز قدرت در این کشور می‌شود. تازه‌ با توجه‌ به‌ اینکه‌ این کشور از تنها یک گروه ملی یا قومی آلمانی‌زبان (به استثنای اقلیت کوچک دانمارکی در شمال این کشور که‌ از خودمختاری خود برخوردار است)، گروه‌ ملی و قومی دیگری در این کشور بطور تاریخی و در منطقه‌ی جغرافیایی به هم‌ پیوسته‌ زندگی نمی‌کند که تمرکز از این لحاظ تبعیض‌آمیز باشد. جدایی دین از دولت در ساختار این کشور و بی‌طرفی یا عدم موضوعیت دو مذهب پروتستان و کاتولیک در نظام سیاسی و آموزشی و قضایی و حقوقی آن، سلطه‌ی یکی از آنها را بر دیگری یا مردم منتفی ساخته‌ است.

 بر طبق نظام انتخاباتی این کشور تنها اکثریت مطلق پارلمان قادر است، دولت تشکیل دهد و نه‌ اکثریت نسبی آن. بدین ترتیب تاکنون یک حزب قادر نبوده‌ که دولت فدرال تشکیل دهد (آن طور که مثلاً در بریتانیا ممکن است و حزب 35 درصدی هم می‌تواند کابینه‌ تشکیل دهد). لذا در پاسخ به‌ پرسش شما می‌توان گفت که در آلمان »دیکتاتوری یا حاکمیت یک گروه‌ یا حزب یا قوم یا مذهب« ممکن نیست.

  
 در چند ساله گذشته شاهد بودیم که چطور بدلیل فدرال بودن نظام سیاسی در آلمان، شورای فدرال (مجلس نمایندگی ایالات آلمان در سطح فدرال) بطور مشخص نقش ترمزکننده‌ای در جریان وضع یا اصلاح قوانین در آلمان را ایفا می‌کرد. سیاستمداران و ژورنالیستها در این کشور از این وضعیت با عنوان »وضعیت فلج‌‌کننده‌« یاد می‌کردند. آیا این مسئله شما را قدری سرخورده نمی‌کند که سیستم فدرال نیز نمی‌تواند »کعبه همه آرزوها« باشد و ضعف‌های خودش را دارد؟

اتفاقاً برعکس: اینکه‌ در این کشور مکانیسمها و نیروهایی وجود دارند که نقش مهارکننده‌ی قدرت سیاسی را دارند، بسیار بسیار مثبت است. چه بهتر که این نقش را ایالتها ایفا می‌کنند. این از ملزومات دمکراسی است. طبیعتاً آن روی سکه‌ی این امر کند شدن روند اصلاحات است. من بالشخصه‌ نظامی را که در آن چنین روندی وجود دارد به نظامی که یک رهبر و رئیس جمهور و حزب تصمیم‌گیرنده‌ است و با یک بخشنامه،‌ یکی از مهمترین ارگانهای برنامه‌ریزی خود را منحل می‌کند و یا از سطحی به سطح دیگر منتقل می‌سازد، تعطیل عمومی اعلام می‌کند، در موقع اختلافات حریفان را به سود جناح خود از صحنه‌ خارج می‌کند و ... ترجیح می‌دهم. من همین نظام فدرال را به سیستم سیاسی متمرکز و جامد فرانسه‌ ترجیح می‌دهم که بر اساس »یک زبان و یک ملت و یک دولت« بنا شده‌ است. اساساً دمکراسی و به‌ ویژه‌ فدرالیسم، هم پیچیده‌‌تر از دیکتاتوری و نظام متمرکز است، هم پر هزینه‌‌تر و هم روند تصمیم‌گیری و تصمیم‌یابی در آن کندتر. همانطور که می‌دانید، تا قانونی در آلمان تصویب می‌شود، مراحل متعددی را طی می‌کند، بارها به بحث و گفتگو و جدل گذاشته‌ می‌شود، ایالتها در آن دخیل داده‌ می‌شوند، در بسیاری مواقع با اپوزیسیون مشورت می‌شود، اتحادیه‌ها و سندیکاها مورد استماع قرار می‌گیرند، چندین نظر کارشناسی و علمی تهیه‌ می‌شود. همه‌ی اینها باعث می‌شود که روند اصلاحات آهسته‌ شود. اما آن هنگام که رفرمی صورت می‌گیرد، قانونی به تصویب می‌رسد، از ثبات و قوام بیشتری برخوردار خواهد شد. این امر در آلمان از سنت دیرینه‌ برخوردار بوده‌ است. در آلمان هیچگاه مرکز چنان نیرومندی وجود نداشته‌ است که قادر باشد، اراده‌ی خود را به مناطق دیگر دیکته‌ کند. فراموش نکنیم که قدمت دولتداری ایالتها بسیار بیشتر از دولت فدرال است. اینکه‌ نظام فدرال »کعبه‌ی آرزوها« نیست، صددرصد صحیح است، چرا که اساساً »کعبه‌ی آروزهایی« وجود خارجی ندارد که فدرالیسم بخواهد آن "کعبه" باشد. نباید از نظر دور داشت که فدرالیسم یک مکتب فلسفی ـ سیاسی نیست، بلکه‌ یک راه حل عقلانی ـ پراگماتیستی برای حل معضل تمرکز و تراکم قدرت سیاسی و تقسیم آن بین سطوح مختلف می‌باشد. نظام فدرال هم یقیناً ضعفهای خود را دارد، همانطور که دمکراسی این ضعفها را دارد. لذا باید پیوسته‌ با توجه‌ به نیازهای زمان نوسازی شود و البته ظرفیت چنین تغییر پیوسته ای در آن وجود دارد.

با همه‌ی این احوال نباید به این نظام هم تقدس داد، چه بسا ممکن است مشکلات در فدرالیسم بسیار بیشتر هم باشند. اما این مشکلات از آنجا ناشی می‌شوند که نظرات، منافع و طرفهای ذی‌نفع و ذی‌صلاح متعددی در تصمیم‌گیری و سمت‌دهی سیاسی دخالت داده‌ می‌شوند. اگر نمی‌خواهیم این مشکلات را داشته‌ باشیم، باید برای خود رهبری یا مرجعی برگزینیم که تصمیمات لازم را برای ما بگیرد!! وانگهی مگر مشکلات دولتهای متمرکز به‌ مراتب بیشتر از دولتهای فدرال نیست؟ از همه‌ی اینها گذشته‌، حتی اگر نظام فدرال »مدینه‌ی فاضله‌« نباشد ـ که صد البته‌ نیست ـ بافت برخی از کشورها اجازه‌ی ساختار متمرکز و غیرفدراتیو را نمی‌دهد. 

 

کشورهائی که با سیستم فدرال اداره میشوند

به عنوان آخرین سوال اجازه دهید به ایران نگاهی بیافکنیم. شما سیستم های فدرال در جهان را مورد بررسی قرار داده‌اید، از آلمان و سویس و کانادا گرفته تا اتیوپی و هند. مقالات ترجمه شده  از طرف شما تجارب زیادی از این سیستم را در سراسر جهان به زبان فارسی در اختیار علاقمندان قرار میدهد. به چه دلیل فکر می‌کنید سیستم فدرال می تواند مدل مناسبی برای ایران باشد؟ آیا باید این مدل را "کپی برداری" کرد یا در مورد هر کشور و در اینجا در مورد ایران، باید به ویژه گی های خاصی توجه داشت؟

من در نوشته‌های قبلی‌ام برشمرده‌ بودم که چرا فکر می‌کنم که فدرالیسم مدل مناسبی برای ایران است. همانطور که مستحضر هستید تمرکز و تراکم قدرت سیاسی و اقتصادی و فرهنگی در ایران و عدم مشارکت دادن و سهیم ساختن ملیتهای ایرانی در سرنوشت سیاسی کشور و همچنین عدم دخالت ملیتهای ایران در اداره‌ی داخلی خود، مشکلات زیادی را برای استقرار دمکراسی، رشد موزون آن و امنیت و ثبات کشور به‌ وجود آورده‌ است. در ایران صد سال اخیر به نام »ملی‌گرايی« و »ملت ایران« ضربات جبران‌ناپذیری بر همه‌ی جنبه‌های حیات جامعه‌ وارد آمده‌ است. در ایران جینوساید فرهنگی، سلطه‌ی سیاسی و قومی و زبانی و دینی و مذهبی باعث عقب‌افتادگی ما شده‌ است. در ایران تنوع‌کشی شده‌ و شووینیسم و ناسیونالیسم قومی حاکم، درصدد بوده‌ از همه‌ی آحاد کشور انسانهای یک شکل و یک زبان و یک دین و یک مذهب و یک عقیده‌ درست کند.

فدرالیسم می‌خواهد این معضل بزرگ جامعه‌ی ما را گام به‌ گام حل کند. ما ـ چنانچه‌ می‌خواهیم یک نظام دمکراتیک و مترقی در کشورمان بنا کنیم ـ راهی جز برقراری نظام فدراتیو نداریم. این ساختار هم تنوع ملی ـ قومی نهفته‌ در ایران را درنظر می‌گیرد و هم به نسبت نظام دمکراتیک متمرکز، هم دمکراتیک‌تر است و هم کارآمدتر.فدرالیسم چیزی نیست جز یک اصل و پرنسیب سازماندهی دولتی که بر مبنای آن وظایف دولتی بین دو سطع فدرال و منطقه‌ای تقسیم و توزیع می‌گردد. ما در جهان امروز 24 کشور داریم که خود را نظام فدراتیو می‌نامند و شاید به همین تعداد هم نوع و گونه‌ی فدرالیسم داریم. محتملاً نظام سیاسی فدراتیو یکی از متنوع‌ترین نظامهای سیاسی جهان باشد. هیچکدام از کشورهای فدراتیو جهان کپی‌برداری از دیگری نبوده‌ است. همه‌ مهر و نشان ویژگیهای کشوری که در آن پیاده‌ شده‌ را بر خود دارند. ما فوقاً گفتیم که دو‌ نوع کلی از فدرالیسم را می‌توانیم از حیث تفکیک وظایف و حقوق دولت مرکزی و ایالتها از هم متمایز سازیم: دوئال یا تعاونی. بر طبق معيارهای ديگر نوع ديگری از توپولوژی و دسته‌‌بندی کشورهای فدرال ممکن است.
با همه‌ی این احوال، هر نظام فدراتیو (صرف‌نظر از اينکه‌ به‌ کدام دسته‌ تعلق داشته‌ باشد) الزاماً باید از مختصات و مؤلفه‌های معینی برخوردار باشد. این مؤلفه‌های حداقل از این قرارند:

· وجود حداقل دو سطح حکومتی فدرال و ایالتی (استانی، کانتونی، ...). هر دوی این سطوح باید از ساختارهای کامل و مجزای دولتی خود چون مجلس نمایندگان، کابینه‌ی دولت و دستگاه اداری و دستگاه قضایی مستقل خود برخوردار باشند. این امر باید در قانون اساسی فدرال قید و تضمین گردد، طوریکه‌ هیچکدام از این دو سطوح نتوانند سطح مقابل را منحل و محدود نماید. برای مواقع و موارد اختلاف باید یک مرجع داوری (حال در شمایل یک دادگاه فدرال و یا رفراندوم) وجود داشته‌ باشد.

· توزیع صلاحیتها به سه‌ سطح محلی (شهری)، ایالتی و فدرال باید بر اساس اصل سوبسیدیاریتی باشد. بدین ترتیب که‌ باید از پایین‌ترین مرحله‌ و سطح اداری دولتی (یعنی شهرها) شروع کرد و پرسید که این سطح از کل وظایف دولتی کدامیک را می‌تواند و می‌خواهد برعهده‌ بگیرد. هر چه ماند، به‌ سطح بالاتری، یعنی ایالتی، ارجاع می‌گردد. آنجا هم همین سوال مطرح می‌گردد و پرسیده‌ می‌شود که این سطح کدام بخش از وظایف و حقوق دولتی را می‌خواهد و می‌تواند برعهده‌ بگیرد. آنگاه هر چه که‌ ماند به مرحله‌ی بالاتر، یعنی سطح فدرال ارجاع و انتقال داده‌ می‌شود. بنابراین فدرالیسم و اصل سوبسیدیاریتی و به‌ ویژه‌ وظایف و حقوق ایالتها از سر‌ لطف و مرحمت ارگانهای بالاتر نیست و اینها نیستند که صلاحیتها را به پایین تفویض می‌کنند، بلکه‌ دقیقاً برعکس.

· برخورداری سطوح فدرال و ایالتی از منابع مالی هم مشترک و هم مستقل. هیچ سیاست مالی، اقتصادی، فرهنگی و آموزشی بدون برخورداری از منابع مالی کافی ممکن نیست.

· مشارکت و دخالت دولتهای ایالتی در سیاستگزاریها و تصمیم‌گیریهای دولت فدرال. حال یا از طریق مجلس نمایندگان ایالتها (یا خلقها) در سطح فدرال، یا از طریق حضور دائمی آنها در کابینه‌ بر حسب درصد جمعیتی آنها. به هر حال، دولت فدرال باید اراده‌ی مشترک اکثریت قریب به اتفاق از سویی آحاد جامعه‌ و از سوی دیگر مناطق و ایالتها باشد. هیچ نظام فدراتیوی بدون حق وتو برای ایالتها معنی و مفهوم ندارد. هیچ نظام فدراتیوی که‌ در یک کشور از لحاظ ملی، قومی، زبانی متنوع پایه‌گذاری شده‌ باشد، بر اساس نظام انتخاباتی اکثریت عمل نمی‌کند و باید انتخابات تناسبی و دمکراسی تسهیمی را مبنا قرار داد. تصمیم‌گیری در نظام فدرال نه‌ بر اساس دیکتاتوری اکثریت بر اقلیت، بلکه‌ بر مبنای توافق و اجماع عمومی و مذاکره‌ و بازهم مذاکره‌ خواهد بود.

· نوسازی تقسیمات کشوری باید بر اساس رأی‌گیری، داده‌های ملی و قومی و نه‌ تدابیر سیاسی و امنیتی صورت پذیرد.

· از بنیادی‌ترین پیش‌شرطهای  موفقیت نظام فدرال وجود فرهنگ سیاسی و تعامل بالا، پذیرش تنوع و تکثر، رد تک‌ساختی بودن نظام سیاسی، رد شووینیسم و برتری‌طلبی قومی، ... می‌باشد.به‌ عقیده‌ی من اینکه ما کدام یک از مدلها و تجارب فدرالیستی را در کشورمان مبنا قرار می‌دهیم، در درجه‌ی دوم اهمیت قرار دارد. آنچه‌ حائز اهمیت درجه‌ اول است، این مختصات برشمرده‌ است که نظام فدراتیو آینده‌ی ایران باید از آن برخوردار‌ باشد. همچنین باید قائل به مرحله‌ای بودن این هدف بود.

 آمال فوق قبل از اینکه‌ حاصل توافق روشنفکران باشد، باید نتیجه‌ی یک روند دمکراتیزه‌ کردن گام به گام جامعه‌ باشد. شاید درست باشد که در گام نخست که 10 الی 15 سال باید بطول انجامد، تقسیمات کشوری کنونی را فعلاً دست‌نخورده‌ باقی گذاشت، بدین معنی که فدرالیسم را بر همین مبنا برقرار نمود. هر استانی (به‌ مانند کانادا) پارلمان خود را داشته‌ باشد، حکومت خود را داشته‌ باشد، قوه‌ی قضائیه‌ی خود را داشته‌ باشد. در گام دوم که دمکراسی اندکی نهادینه‌ شده‌ بود، باید تفکیک استانها و یا الحاق آنها به‌ همدیگر و تشکیل یک ایالت مشترک بر اساس داده‌های قومی و ملی و صد البته‌ رأی ساکنان آن ممکن باشد. مبنای تجدید دمکراتیک تقسیمات کشوری باید تلفیقی از حق تعیین سرنوشت خلقها (حق کلکتیو و گروهی)، صیانت از اقلیتها (در سطح کشوری و ایالتی یا استانی) و تضمین حقوق شهروندی برابر برای تک تک آحاد یک کشور در پهنه‌ی ایران باشد. بنابراین همانطور که می‌بینید، بحث بر سر کپی‌برداری نیست، بلکه‌ مبنا قرار دادن اصول و اجرای آن بر اساس شرایط کشورمان هست. آنچه‌ که کپی بوده‌ نظامهای سیاسی صد سال اخیر ایران بوده‌ و نه‌ نظام فدرال. ایران قبل از اینکه‌ به‌ آزمایشگاه‌ شووینیسم آتاتورکی و رضاخانی تبدیل شود، یک کشور اساساً غیرمتمرکز بوده‌ و رسماً »ممالک محروسه‌« نامیده‌ شده‌ که‌ همان ایالات متحده‌ می‌باشد‌. شوربختی ما این بود که آن را منحل و یک ساختار تک‌ساختی و خشک و تنوع‌کش و تبعیض‌آمیز و سرکوبگرانه‌ را جای آن گذاشتیم. »مدرنیستهای« (!!) ایرانی کپی‌برداری نمودند، آنهم نه‌ از کشوری چون سویس (که‌ از لحاظ تنوع به‌ ایران نزدیکتر است) و یا آلمان، بلکه‌ از فرانسه‌ و بلژیک که همواره‌ با تنوع مشکل داشته‌اند. ولی عناصر دمکراتیک همین نظامهای متمرکز را از آن گرفتند. نتیجه‌اش این شد که ما امروز می‌بینیم. آیا اکنون که‌ الگوهای ما خود به‌ این نتیجه‌ رسیده‌اند که‌ ساختارهایشان پاسخگوی نیازهای جامعه‌ و الزامات دمکراتیک نیست، نباید ما را به‌ تأمل وا دارد و در ارتباط با ساختار متمرکز به‌ تجدید نظر ترغیب نماید؟

  با تشکر از شما

(28 فوریه 2007)